Provedba jednakopravnosti: Odluka o konstitutivnosti naroda u Bosni i Hercegovini
To access this report in English, please click here.
KRATAK PREGLED I PREPORUKE Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u julu 2000. godine donio istorijsku odluku kojom se od dva entiteta, Federacije BiH i Republike Srpske (RS), tra�i da izmijene svoje ustave kako bi se osigurala puna ravnopravnost tri �konstitutivna naroda� na �itavom podru�ju BiH.
Ova odluka vjerovatno nudi neponovljivu priliku da se ode �to je dalje mogu�e ali ipak ostane u okvirima Daytonskog mirovnog sporazuma, te da se omogu�i da BiH postane funkcionalna multinacionalna dr�ava. Daytonski model onakav kakav je on sada, sa tri konstitutivna naroda i dva entiteta, su�tinski je nestabilan. On se mo�e pogurati u jednom od dva pravca: u pravcu priznavanja prava tre�eg i najmalobrojnijeg naroda, Hrvata, na vlastitu mini-dr�avu, ili u pravcu pretvaranja oba entiteta u istinski i stvarno multinacionalne entitete. Odluka o �konstitutivnim narodima� predstavlja najbolji na�in da se postoje�i entiteti reformiraju u okviru daytonske tvorevine i da se BiH pokrene u ovom drugom pravcu.
Protivnici stvarne dr�avnosti BiH brzo su osudili ovu odluku kao poku�aj da se obori Dayton. Po�to su uspjele u jednoipogodi�njem odlaganju ozbiljne rasprave o provedbi, ove frakcije su sada odlu�ne da svoje feude za�tite razvodnjavanjem budu�ih reformi �to je vi�e mogu�e.
Pristalice jedinstvene dr�ave BiH su, s druge strane, pozdravili odluku Suda kao politi�ku i ustavnu prekretnicu, te apelirali na doma�e vlasti da se usaglase, odnosno na me�unarodnu zajednicu da, ukoliko to bude potrebno, nametne dalekose�ne reforme kojima bi se pobolj�ale daytonske strukture.
Visoki predstavnik, Vije�e Evrope i nekoliko zapadnih prijestonica su od januara 2001. godine entitete gurkali u pravcu razmatranja i utvr�ivanja ustavnih promjena neophodnih za provedbu odluke Suda. Ovaj proces uklju�ivao je formiranje multietni�kih ustavnih komisija pri entitetskim zakonodavnim tijelima, rad politi�kih stranaka na izradi njihovih vlastitih prijedloga, konsultacije sa me�unarodnim ustavnim ekspertima, period u kome se vodila javna debata, me�ustrana�ke pregovore, te, na kraju, mjesec dana intenzivnog pregovaranja u Uredu Visokog predstavnika (OHR).
Stranke su 27. marta 2002. godine u Sarajevu postigle politi�ki dogovor, usaglasiv�i se oko paketa pravila i principa koje treba ugraditi u ustavne amandmane u oba entiteta. Visoki predstavnik, ambasador Sjedinjenih Dr�ava i �panski ambasador (predstavnik Predsjedni�tva EU), koji su nadgledali maratonske sesije poga�anja, pohvalili su stranke zbog toga �to su imale hrabrosti da pristanu na kompromise, te se zavjetovali da �e se pobrinuti da Sarajevski sporazum bude vjerno preto�en u provodive amandmane.
Iako taj sporazum nije predstavljao najbolje mogu�e tuma�enje odluke Ustavnog suda, niti kompletan katalog svih potrebnih amandmana, njime je ponu�en prihvatljiv okvir zasnovan na kompromisu, �to je dosad u bh politici bila ru�na rije�. Na�alost, medeni mjesec se dosad pokazao manje sretnim od vjen�anja. Lideri stranaka iz RS-a koji su potpisali Sporazum vratili su se u Banja Luku i tamo rukovodili dono�enjem paketa amandmana od strane Narodne skup�tine (NSRS) u kojima je na nekoliko mjesta prekr�en Sporazum, a na drugim mjestima dodate rezerve i �manje� izmjene, te uvedeni novi amandmani koji su u suprotnosti sa duhom odluke Ustavnog suda, ili, u nekim slu�ajevima, sa samim Daytonskim sporazumom.
Jo� drskiji od samih amandmana bio je na�in na koji ih je predsjedavaju�i NSRS progurao uprkos primjedbama poslanika Bo�njaka i Hrvata �iji je �konstitutivni� status tim amandmanima trebao biti za�ti�en, te neefikasnom "zavrtanju ruke" od strane predstavnika OHR-a.
Prihvatanje amandmana NSRS zna�ilo bi odustajanje od ove �anse da se entiteti remodeliraju i da se BiH pribli�i stvarnoj dr�avnosti. Njime bi se na RS stavio la�ni pe�at multinacionalnog legitimiteta a da se pri tome ne bi osiguralo stvarno ispunjavanje zahtjeva Ustavnog suda za jednakim pravima u cijeloj zemlji.
Osim toga, njihovim prihvatanjem bila bi destabilizirana pozicija ne-nacionalisti�ke koalicije Alijansa za promjene u Federaciji, jer bi je bo�nja�ke i hrvatske opozicione stranke optu�ivale za izdaju zbog toga �to je potpisala propali dogovor. Stranke Alijanse su se nadale da �e pristajanjem na kompromise zapo�eti sa osiguranjem nacionalne ravnopravnosti u entitetima, te pri tome pokazati kako je BiH spremna da vodi vlastite poslove. Ukoliko me�unarodna zajednica dozvoli da se poka�e da su se ove stranke prera�unale i u jednom i u drugom pogledu, to �e pomo�i da se na vlast vrate njihovi protivnici nacionalisti.
U ovom izvje�taju daje se prikaz istorijata predmeta �konstitutivnih naroda� i opsega odluke Ustavnog suda. Nakon toga se daje opis rasprave bez presedana o temeljnim aspektima Daytonskog sporazuma koja je u oba entiteta vo�ena u periodu nakon decembra 2001. godine. Iznosi se analiza Sarajevskog sporazuma, amandmana koje je donijela NSRS, te nacrta amandmana o kojima predstoji rasprava na Parlamentu Federacije, u smislu garancija potrebnih da bi se osigurala jednaka prava za �konstitutivne narode� i Ostale u BiH. Na kraju se analiziraju izmjene koje nisu konkretno regulirane Sarajevskim sporazumom, ali su predvi�ene odlukom Ustavnog suda.
ICG smatra da �simetrija u su�tini� zahtijeva od oba entiteta da se zakonodavna tijela ovlaste ne samo da iznose primjedbe na zakone kojima se kr�e �vitalni interesi�, nego i da u�estvuju u njihovoj reviziji. To zna�i uvo�enje drugog doma u RS-u, �ak i ako se njegova nadle�nost ne bi protezala dalje od zakona koji se ti�u tih �vitalnih interesa�. Od su�tinske va�nosti �e tako�e biti da se zastupljenost "konstitutivnih naroda� u vladi RS-a zasniva na standardu koji ne�e biti ni�i od onog dogovorenog u Sarajevu. Prihvatanjem bilo �ega manjeg od toga legitimiziralo bi se �etni�ko �i��enje�, a ono bi zna�ilo i vi�e od pukog isklju�ivanja Ostalih iz vlade i tijela zadu�enih za za�titu �vitalnih interesa�. Provedba odluke o �konstitutivnim narodima� u entitetskim sudovima, agencijama za provedbu zakona i lokalnim vladama nije nimalo manje va�na od osiguranja pravi�ne zastupljenosti svih naroda u njihovim kabinetima i parlamentima.
Ni Visoki predstavnik ni Vije�e za provedbu mira (PIC), kojem on odgovara, ne bi trebali dopustiti da ih srpski i hrvatski ekstremisti navedu na prihvatanje nedore�enih ili nepravednih paketa amandmana. Iako se �ini da je Federacija spremna da usvoji paket amandmana koji �e upotpunosti biti u skladu sa odlukom Suda i Sarajevskim sporazumom, pritisak ili nametanje bi se mogli pokazati neophodnim i u tom entitetu, kao �to je to sada potrebno u RS-u. Me�utim, da bi se otpori prevladali, svako nametanje �e trebati biti popra�eno mobilizacijom punog arsenala me�unarodnog oru�ja i poticaja. Ustavni amandmani nametnuti neslo�nim stranama ina�e se ne�e odr�ati, a BiH �e ostati nefunkcionalna i kivna zemlja koja ovisi o Zapadu.
PREPORUKE
OP�ENITO
1. Ustavnim reformama o kojima se trenutno raspravlja mora se obezbijediti jednaka za�tita za �konstitutivne narode� i gra�ane u cijeloj zemlji. Ukoliko entiteti ne osiguraju takvo rje�enje, Visoki predstavnik bi ga trebao nametnuti.
(a) To �e u Republici Srpskoj (RS) zna�iti nametanje izmjena amandmana donesenih 4. aprila 2002. godine, �ime bi se neki od njih uskladili sa Sarajevskim sporazumom, a oni koji odstupaju od prvobitne odluke Ustavnog suda izmijenili.
(b) Nametanje bi moglo biti potrebno i u Federaciji ukoliko njen Parlament ne donese odgovaraju�e amandmane.
NAMETANJE I PROVEDBA NA ME�UNARODNOM PLANU
2. Upravni odbor Vije�a za provedbu mira (PIC), koji uklju�uje Britaniju, Francusku, Sjedinjene Dr�ave, Rusiju, Njema�ku, Kanadu, �paniju, Italiju, Predsjedni�tvo Evropske unije (EU), te Evropsku komisiju (EC), trebao bi dati punu podr�ku Visokom predstavniku u nametanju i provedbi odgovaraju�eg rje�enja.
3. Me�unarodni donatori trebali bi biti spremni da nametnu ekonomske sankcije protiv svake strane koja odbije da provede ili ne provede odre�ene aspekte odluke Ustavnog suda. To bi uklju�ivalo i povla�enje povoljnih zajmova i nepovratnih sredstava za pomo� bud�etu koje daju Svjetska banka i druge me�unarodne financijske institucije.
4. Zemlje �ije su trupe u sastavu SFOR-a trebale bi poja�ati bezbjednost povratnika, naro�ito u tvrdolinija�kim podru�jima u isto�nom dijelu RS-a i zapadnoj Hercegovini, koja je pod hrvatskom kontrolom, i to, po potrebi, uo�ljivim patrolama.
5. Me�unarodna zajednica trebala bi zauzeti stav �apsolutno bez tolerancije� prema nasilju nad �manjinskim� povratnicima, te entitetske vlasti dr�ati direktno odgovornim za prekr�aje.
PRAVI�NA ZASTUPLJENOST
6. Pravedan, adekvatan i provodiv paket ustavnih amandmana o pravi�noj zastupljenosti uklju�ivao bi slijede�e elemente:
(a) Pravi�na zastupljenost konstitutivnih naroda i Ostalih u vladama oba entiteta bila bi osigurana u skladu sa Sarajevskim sporazumom. Amand-man LXXXIV na Ustav RS-a u suprotnosti je sa prelaznom formulom iz Sporazuma koja se odnosi na vladu prije provedbe Aneksa 7, i Visoki predstavnik treba to ispraviti ukoliko NSRS ne�e. On bi trebao osigurati i da Federacija donese amandman o vladi u skladu sa Sporazumom.
(b) Definicijom provedbe Aneksa 7 primjenjenom u RS-u, koja je isto tako sadr�ana i u amandmanu LXXXIV, zna�ajne obaveze koje prema Daytonskom sporazumu vlasti imaju u pogledu podr�ke povratku svode se na nekoliko hiljada administrativnih rje�enja. Ovim se uvodi opasan presedan i Visoki predstavnik bi to trebao poni�titi ukoliko NSRS ne promijeni mi�ljenje.
(c) Me�unarodna zajednica bi u oba entiteta trebala osigurati u�e��e Doma/Vije�a naroda ili dva potpredsjednika u izboru �lanova vlade.
(d) Kriterij prema kojem nijedan od konstitutivnih naroda ne mo�e imati vi�e od dvije od ukupno �est glavnih funkcija u entitetima (premijer, predsjedavaju�i/predsjednik Narodne skup�tine/Zastupni�kog doma, predsjedavaju�i Doma/Vije�a naroda, predsjednik Ustavnog suda, predsjednik Vrhovnog suda, i entitetski javni tu�ilac) nije idealno rje�enje, ali bi se u oba entiteta trebao po�tovati kao element politi�kog kompromisa postignutog u Sarajevskom sporazumu. Ovim se ne sprije�avaju entiteti da dodaju odredbu prema kojoj predsjednik i premijer ne mogu biti iz reda jednog te istog naroda.
(e) Predsjednici i potpredsjednici entiteta, koji su iz reda tri razli�ita naroda, trebaju se u oba entiteta tokom svog mandata rotirati na funkciji.
(f) Treba smanjiti broj zastupnika u Zastupni�kom domu i Domu naroda Parlamenta Federacije, kao �to je to predvi�eno u prijedlogu Vlade Federacije i Sarajevskom sporazumu, �to bi predstavljalo prvi korak u pravcu racionalizacije vladaju�ih struktura u BiH.
(g) Ostali moraju biti adekvatno zastupljeni u Vije�u naroda RS-a i Domu naroda Federacije, kao �to je to predvi�eno Sarajevskim sporazumom.
(h) Kriterij iz Sarajevskog sporazuma prema kojem bi nacionalna zastupljenost u regionalnim (kantonalnim i okru�nim) i op�inskim sudovima trebala biti zasnovana na popisu iz 1991. godine predstavlja dobro rje�enje i treba ga ispo�tovati. To �e zna�iti izmjenu stava 3 amandmana LXXXV na Ustav RS-a, kojim se taj princip kr�i.
(i) �to se ti�e entitetskih ustavnih sudova, odredba Sarajevskog sporazuma prema kojoj najmanje dvojica sudija trebaju biti iz reda svakog od konstitutivnih naroda (te jedan iz kategorije �Ostalih�) je prihvatljiva. Ustavi RS-a i Federacije trebaju uklju�iti amandmane u kojima bi ovaj uslov bio jasno formuliran.
(j) Entitetski vrhovni sudovi, o kojima Sarajevski sporazum ne govori, trebaju biti konstituirani na paritetnoj osnovi, sa manjim brojem mjesta za Ostale. U Ustavima bi to trebalo izri�ito predvidjeti.
(k) Konstitutivni narodi i Ostali moraju biti adekvatno zastupljeni u ostalim javnim institucijama entiteta, uklju�uju�i i upravu entitetskih ministarstava, kantona i op�ina. To bi, do provedbe Aneksa 7, trebalo biti u skladu sa popisom iz 1991. godine. Treba utvrditi striktne standarde i rokove kako bi se osiguralo da vlasti ne odugovla�e sa provedbom te odredbe.
VITALNI INTERESI
7. Odgovaraju�i amandmani o �vitalnim interesima� obuhvatali bi slijede�e elemente:
(a) �Vitalni interesi� moraju biti definirani na isti na�in u oba entiteta i, na kraju, na dr�avnom nivou. Set interesa sadr�an u Sarajevskom sporazumu je adekvatan, ali bi trebao uklju�iti i pitanja vezana za povratak izbjeglica i raspisivanje referenduma.
(b) Dom naroda Federacije �e, kao parlamentarni mehanizam za za�titu �vitalnih interesa�, trebati zadr�ati, a Srbima se treba obezbijediti paritetna zastupljenost sa Bo�njacima i Hrvatima.
(c) Vije�e naroda definirano u Sarajevskom sporazumu je prihvatljivo tijelo za za�titu vitalnih interesa u RS-u.
(d) Amandmanom LXXXII na Ustav RS-a mijenja se procedura u slu�aju vitalnog interesa koja se odnosi na blokiranje i izmjene i dopune zakona, propisa i op�ih akata, a koja je precizirana u Sarajevskom sporazumu. To mora ispraviti ili NSRS ili Visoki predstavnik.
OSTALE REFORME U ENTITETIMA
8. I Dom naroda i Vije�e naroda trebaju imati pravo da razmotre da li zakoni imaju op�i diskriminatorni karakter.
9. Oni trebaju imati i pravo, u periodu od dvije do tri godine, na reviziju i predlaganje revizije ili poni�tenja postoje�ih zakona, propisa, akata i odluka koji su na snazi na entitetskom, kantonalnom i op�inskom nivou.
10. Politi�ke strukture kantona i op�ina u Federaciji i op�tina u RS-u moraju odra�avati reforme na entitetskom nivou. Naro�ito �e kantoni morati izmijeniti i dopuniti svoje Ustave.
11. Smjesta treba po�eti s integracijom entitetskih javnih sektora i policijskih snaga, unutar entitetskih ministarstava i, �to je najva�nije, u kantonima i op�inama. To zna�i da treba utvrditi procenat zastupljenosti (u skladu sa popisom iz 1991. godine), te zahtijevati da u roku od dvije godine zastupljenost bude u skladu sa rezultatima izbora. Trebaju se uskladiti standardi za zapo�ljavanje pripadnika manjina u policiji u RS-u i Federaciji.
12. Stavom 2 amandmana LXXXV na Ustav RS-a negira se ova formula koja se zasniva na popisu iz 1991. godine, a sa kojom su se stranke iz RS-a slo�ile u Sarajevskom sporazumu. Ovaj stav NSRS mora ponovno razmotriti ili ga Visoki predstavnik mora izmijeniti.
13. NSRS ili Visoki predstavnik moraju ukloniti odrednicu �bo�nja�ki� koja se odnosi na jedan od slu�benih jezika u RS-u (amandman LXXI, stav 1) i zamijeniti je nazivom �bosanski�, kao �to je to predvi�eno Daytonskim mirovnim sporazumom.
14. Stav 1 amandmana LXVII na Ustav RS-a treba razmotriti u smislu njegove uskla�enosti sa Daytonskim sporazumom. Njime se potvr�uje �nezavisni� ustavni i sudski poredak RS-a, �to je u suprotnosti sa primatom koji ima Ustavni sud BiH.
15. Stav 2 amandmana LXVII, u kojem stoji da sva vlast u RS-u pripada narodu i izra�ava se putem referenduma, treba ili izmijeniti ili bi raspisivanje referenduma trebalo uvrstiti u vitalne nacionalne interese.
Sarajevo/Brussels, 16. april 2002.
Any comments about this publication? Click here
|
